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新型城镇化进程中政府财政责任

一、引言

中国经济社会发展已经到了推进城乡一体化发展的新时期。党的十八大强调的新型城镇化,其内涵和实质首先是人的城镇化,是农业人口转移成城市居民,城市的基本公共服务覆盖城市的全体人口。其次是四化互动的城市,也即信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。再次是城乡统筹的发展、合理布局的城镇化。第四是其过程必须是绿色的、低碳的、生态文明的。第五是中国的城镇化必须体现中国的城市特色,要弘扬中国优秀文化传统。2012年底的中央经济工作会议强调:积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局,与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。因此,当前需着重研究的应是我们需要什么样的城镇化,我们应该如何积极稳妥的推进城镇化,在城镇化过程中不同的主体即国家(政府)、企业及个人等应如何找准自身定位,在城镇化进程中扮演好自身的角色。依据公共产品、非均衡增长等理论及世界各国城镇化进程中政府财政所扮演的重要角色,不可否认政府财政无论是在理论上,还是在现实实践中都对城镇化发展有着重要的、不可替代的作用及意义。

 

二、新型城镇化进程中政府财政责任的理论依据

新型城镇化是一个系统工程,它是一个各方主体都需形成合力的工程。因此,从理论的角度来看,各方主体都应在新型城镇化进程中肩负责任。而政府财政因其本身所具备的功能,应在优化新型城镇化进程资源配置,缩小新型城镇化进程差距,保持新型城镇化进程持续稳定,降低新型城镇化进程风险等方面肩负应有责任。

(一)优化新型城镇化进程资源配置需要政府财政担负责任

新型城镇化推进的过程就是一个资源集聚、集中的过程,是资本、资源技术、劳动力、土地、人口、文化等多种生产要素和社会要素向城镇集聚的过程,同时也是一个资源重新配置调整的过程,是资源向大中城市、小城市及小城镇集聚、集中的过程,也是资源在城市与乡村,大中城市与小城市,小城市与小城镇之间重新大规模结构调整的过程,这个资源集聚、集中及调整过程仅仅通过市场调节会带有一定的盲目性及低效率,这将不利于在新型城镇化进程中集约、节约使用资源,不利于高效推进新型城镇化,更不利于推进城乡一体化发展。因此,政府财政应在优化新型城镇化进程资源配置中担负责任。

(二)缩小新型城镇化进程差距需要政府财政担负责任

 城镇化是一个国家或地区的总体战略,也是一国发展到一定阶段的历史产物。而新型城镇化更是城镇化发展到一定阶段的战略转型,这种战略转型本身就是对城镇化进程的一个修正,根据世界多数国家城镇化进程的经验,城镇化进程中都不可避免的会出现发展不平衡问题,城镇化进程中各地会因为历史状况、资源禀赋、地理位置、发展基础等原因出现城与城差距,城与乡差距,乡与乡差距。与此同时,城镇化进程中还可能出现城乡居民收入差距的拉大现象,价值观念差距的拉大,这些差距如果不得到重视及修正,不仅不会随着城镇化的推进而缩小,反而会进一步扩大差距。因此,缩小新型城镇化进程差距需要政府财政担负责任。

(三)保持新型城镇化进程持续稳定需要政府财政担负责任

 城镇化进程是一个全方位、宽领域的经济社会发展系统工程,城镇化应坚持以人为本,做到科学发展、功能完善、环境友好、社会和谐,因此,真正的、科学的城镇化,是以人为本的城镇化,是人的生活水平和生活质量得到提高的城镇化,是人的尊严得到维护和能力得到提升的城镇化,这是城镇化和伪城镇化的根本区别。城镇化要坚持以人为本的理念,就是要将农村人口转移、人的就业、居住、养老、医疗、教育等事关基本民生的问题放到最突出的位置,随着乡村人口向城镇的转移,其生产方式和生活方式必然发生改变,而这种改变又进一步影响其价值观念和风俗习惯。在这个转变过程中,政府有责任和义务提供物质和文化两个层面的基本公共产品和公共服务,确保城镇化进程的稳定及可持续。

(四)降低控制新型城镇化进程风险需要政府财政担负责任

新型城镇化虽然改变了过去城镇化进程的造城运动模式,但新型城镇化进程的资金需求仍然巨大。一方面,地方政府要提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求,包括基础设施建设、廉租房建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等;另一方面,土地制度改革和土地经营模式转变要求地方政府将土地增值收益与被征地农民和进城务工农民按比例分享,致使很大程度上削减了地方政府的可用资金。同时,户籍和土地制度改革的共同推进也必然增大地方政府的资金压力。资金不足和地方债务积累仍然是新型城镇化的重要风险。因此,降低控制新型城镇化进程风险需要政府财政担负责任。

 

三、新型城镇化进程中政府财政责任的现实要求

伴随着我国经济社会的发展,我国城镇化也随之推进,并且自改革开放以来,我国城镇化的进程进入快速发展期,同时中国城镇化的理论及指导政策也在不断完善提升,自党的十五届五中全会提出城镇化开始,2002年党的十六大提出走中国特色的城镇化道路2007年党的十七大进一步将城镇化战略定为按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展,在理论与实践不断发展的基础上,2012年党的十八大提出新型城镇化道路,在未来城镇化发展方向上释放出了转型新信号。而与城镇化进程及城镇化理论政策不断完善形成鲜明对比的是,出现了城镇化的资源配置不够合理,城镇化的差距不断拉大,城镇化的软环境及软实力得不到提升,城镇化融资存在较大风险等问题,这些问题为新型城镇化进程中的政府财政责任提出现实要求。

(一)资源配置的不合理性对政府财政责任提出现实要求

我国城镇化的进程从建国以来就开始稳步发展,并于改革开放开始步入加速发展时期,但城镇化的进程也伴随着城乡资源配置不够合理的进程,建国以后,我国实行了优先发展重工业的战略,并强化计划经济体制,使城乡二元结构逐步固化。不仅出现经济二元结构,甚至还出现城乡政治二元、社会二元、文化二元及城乡资源配置二元的复杂局面。长期的城乡二元结构带来了我国城乡发展多种失衡,贻害甚深,比如公共物品和公共服务供给失衡,农村基础设施建设长期不足,社会保障体系严重缺位;要素投入失衡,农村经济发展缺乏投资支撑,长期出现要素净外流等等。步入改革开放后,我国的工业化、城镇化建设加快推进。但是,因制度因素而形成的城乡二元经济社会结构并没有彻底改变。从省以上政府的财政预算、决算报告可以看出,国家在公共事业方面对农村的投入依然偏少,常常是绝对数在上升,但相对比重却在下降。而且又出现了财权层层上收与事权层层下放财权与事权严重不匹配,这种情况必须在新型城镇化进程中得以扭转。

(二)城乡差距的不断拉大对政府财政责任提出现实要求

改革开放以来,我国城镇化的速度不断加快,城镇化率从1978201234年的时间里,我国城镇化水平由17.9%提高到52.57%,平均每年增加1.02个百分点,是世界平均增长水平的2倍以上。与此同时,农民人均纯收入从1978年的133.6元上升到2012年的7917元。而城镇居民人均可支配收入从1978年的412.13元上升到2012年的21986元。城乡收入差距从1990年的2.20:1上升到2007年的3.33:1,这一差距近年来虽然有所收窄,但2012这一差距仍为2.78:1。同时城乡之间,地区之间还存在公共基础设施及公共服务水平的隐性差距,很多地方到目前为止,基本公共服务都得不到满足,地区之间及城乡之间的教育资源及教育服务,医疗资源及医疗卫生服务,就业资源及就业服务,社会保障资源及社会保障服务差距非常之大。可见,伴随着城镇化的进程,我国地区之间、城乡之间的差距出现了不断拉大的趋势。

(三)公共服务的不能提升对政府财政责任提出现实要求

我国城镇化的进程虽然总体上呈现出稳步推进的态势,但与此同时也呈现出工业化快于城镇化,土地城镇化快于人口城镇化,城镇化过程中人口的流动性极强,城镇化发展的水平不平衡及差异化等特征。正因为土地的城镇化快于人口的城镇化,城镇化过程中人口的流动性极强,以至于城镇化的进程中城镇的公共服务水平的提升跟不上城镇化的进程,甚至出现公共服务水平出现较长时间段的不能及时提升。国务院发展研究中心数据显示,我国农民工总量超过2.5亿人,20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校,参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象,国家统计局数据显示,截至2011年,农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7%。按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说,中国的城镇化率大概只有35%36%。官方公布的中国城市化率51%的数字中超过10%是半拉子的城市化,导致出现所谓伪城镇化

(四)融资风险的持续扩大对政府财政责任提出现实要求

新型城镇化进程虽然要改变过去城镇化造城运动的旧路径,但要实现真正的城镇化,以人为本的城镇化,功能完善的城镇化,无论在城镇化硬件建设及软件建设方面都仍需较大资金投入,面对城镇化新增的巨量公共投入,地方政府的可用财力增长能力却是相对有限的。根据财政部财科所的测算,在GDP平均增速为7%的情况下,十二五时期地方政府的财政总收入约为70万亿。但是,这些收入并不是仅仅用于城镇化,它们还将被用于支付各项政府消费性支出、以及偿还已有的地方政府性债务。事实上,当前地方政府已经面临着巨大的财政收支缺口,如果一味强调快速推进城镇化,地方政府的财政收支缺口将进一步扩大。地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等平台进行融资,中央政府也试图通过代发地方债予以缓解。但不管通过何种方式举债,若没有体制方面的变革,地方政府的收支水平不会有明显改善,负债水平也不会发生太大变化。根据审计署报告,从债务余额与当年可用财力的比例看,2010年我国有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高超过300%。可以说,地方政府债务风险已经成为我国经济金融领域的核心风险之一,如果没有在制度层面对此加以解决,政府主导的快速城镇化很可能会加快引爆上述风险。

 

四、新型城镇化进程中政府财政责任取向

新型城镇化将是未来中国经济社会发展的主要动力,新型城镇化进程也将为中国经济社会发展不断释放发展活力。前已述及,在新型城镇化进程中各方主体都应扮演好自身角色,都应负担好自身应有责任,世界各国城镇化进程的实践及经验也充分告诉我们,政府在城镇化的进程中扮演着举足轻重的作用,而政府在城镇化进程中的责任既有理论依据,又有现实要求。针对政府在城镇化进程中财政责任的理论依据及现实要求,新型城镇化进程中政府财政责任的取向应是。

(一)统筹资源配置,消除城乡资源配置二元化结构

城镇化的进程伴随出现了城乡资源配置的二元化,这很不利于新型城镇化顺利推进,新型城镇化应是城乡统筹的城镇化,是城乡一体化发展的城镇化,没有城乡资源配置的一体化发展,就不可能实现城乡一体化的城镇化。因此,财政应充分发挥资源配置功能的作用,优化、统筹新型城镇化进程中的城乡资源配置,财政应推进加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。财政应推进公共资源配置权下移公共服务统筹权上移,使公共经济政策和公共社会资源由过去偏重城市开始向县域和农村转换,在公权市场里的资源得到调整及合理配置的同时带动私权市场里的资源调整和跟进,以至整个社会资金、社会资源和社会资本在城乡统筹发展中的合理配置。

(二)加大三农投入,缩小新型城镇化进程中城乡差距

城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径,当前,解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。财政应进一步加大对三农的投入,要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。财政坚持引导工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。财政应支持加快发展现代农业,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。财政应坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,向农村倾斜,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收,保持农民收入持续较快增长。

(三)调整支出结构,提升城镇公共服务水平

城镇化进程中出现的城镇公共服务水平滞后于城镇化的速度,如城镇化进程中出现的城镇交通拥堵问题,城镇住房问题,城镇教育、医疗、社会保障及就业等公共服务问题,还有城镇的环境污染问题,这些问题的根源都是城镇化发展过程中公共服务没有发展提升,这将严重影响了城镇化的进程。因此,在新型城镇化进程中,应加大调整财政支出结构,压缩一般性的支出,加大财政支出向民生倾斜的力度。在新型城镇化建设中,财政需要在一个新的起点上,根据公共财政原则,建立城市财政公共支出体系,在基础设施、义务教育、公共卫生、法律秩序、行政管理、环境保护、市民就业,社会保障等领域,为广大市民服务,提高城市的综合服务功能,既为市民创造良好的生活环境,又与市场微观主体活动相互配合,形成有利于城市经济繁荣发展的局面。

(四)改革财政体制,降低新型城镇化风险

城镇化进程中会伴随着不少的风险,其中城镇化进程中大量资金需求所带来的融资风险是其中的重要风险之一,这种风险如果处理不好,将影响城镇化的推进速度及城镇化的质量,甚至导致城镇化失败。因此,随着城镇化进程的进一步推进,应改革现有财政体制,以适应新型城镇化的发展,在新的财政体制设计中应将财政收入的份额更多的向地方政府倾斜。近期内应加快完善省以下的分税制财政体制,缩小专项财政转移支付力度,加大一般性的转移支付,提升市县财政支出能力。从远期看要建立地方税体系,赋予地方政府税收立法权及发债权,中央政府进一步强化监督和管理,提升市县财政,尤其是县级财政的自给能力。同时财政也应加大对融资的引导及监督,以尽量降低新型城镇化风险。

刘小春
中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会
2013/10/20