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土地、户籍与财税金融体制改革——基于新型城镇化建设的思考

一、引言

美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为中国的城市化与美国的高科技是21世纪人类的两件主要大事。

20121216日,中央经济工作会议指出,城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展。在推进新型城市化过程中,政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑,并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进,实现土地——财政——户籍改革的全面突破。

显然,对21世纪的中国,城镇化将不仅仅是一个简单的城市化问题,还有更深远的意义,对我国实现生产方式和生活方式的根本转变,将起到至关重要的影响作用;对于我们从根本上加强农业基础地位,促进农村经济发展,增加农民收入,解决农业、农村、农民这一中国现代化建设的根本问题,也有着不可估量的重要意义。

如何科学推进新型城镇化建设,无疑是摆在我们面前的一个重大而严肃的课题。为此,笔者不揣浅陋,试对此问题做一探讨。

                   

二、加快推进农村土地制度改革

土地是城镇化进程中的重要物质载体,也是社会经济发展中最为活跃的生产要素之一。城镇化进程实际上也是一个集约利用土地的过程。土地制度直接影响到城镇化进程。深化农村土地制度改革,既是深化三农改革、统筹城乡发展的现实所需,也是推进新型城镇化建设的题中应有之义。

(一)深化农村土地制度改革的思路与对策 

1、高度重视经济增长与农地流转之关系。农地流转面的扩大,是农村经济结构调整的一个新的导火索,也是解决三农问题、实现三化(即农业现代化、工业化和城镇化)协调发展的关键突破口,对于推进农业结构的战略性调整、发展高效农业,实现城乡一体化具有重要意义。因此,我们应当合理利用农地流转的经济效应和空间效应。首先,在土地资源有限的情况下,合理组织农地流转,促进农业适度规模经营,提高农业产业化水平;在大力推进农业现代化发展的背景下,依赖农地流转释放出的农村劳动力,大力推进工业化和城镇化建设,引导地区经济实现新一轮增长。其次,要注重制度的适宜性,考虑地区经济发展特点、人们生活水平、地理特征以及社会习俗等,以加强农地流转的社会效益、经济效益和生态效益。

2、加快推进农村产权制度改革,推动建立权责明确、归属清晰、流转顺畅、保护严格的现代产权制度,以还权赋能为核心,对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证,将农民宅基地、承包地和房屋的财产权落到实处,确保农民的土地合法权益不被侵占。在产权制度改革上,我们要坚信,只要能够使各种经济资源,包括人力资源,得到有效利用的产权系统就是好的产权系统。要敢于大胆建设和发展出自己独特的产权系统。

3、加快盘活土地资源。从土地供给看,城市化的快速发展必然带来大量农村劳动力向城市转移,大量由此空置的承包土地客观上要求向公司、纯农户或业主进行转移。从土地需求看,长期以来农村土地零散化的生产经营方式导致农业发展徘回于低效率之间,为此也亟需进行土地规模流转。因此,必须加快实施农村土地空间置换和整理,积极开展城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩试点,盘活集体建设用地资源,促进土地适度规模经营和农民集中居住,提升农村土地的集约水平和城乡土地要素流动的自由度,进而有效缓解工业化、城市化用地压力。

4、积极开展土地股份制改革。推动农村产权规范有序流转,可设立市、县、乡三级农村产权交易中心,将农村承包地、集体未分配土地和集体建设用地折股量化,组建新型农民合作经济组织;通过农村产权交易中心,进一步完善农村土地流转担保等配套政策,提升农村土地流转活跃度;积极创新集体建设用地使用权流转办法,努力构建城乡一体土地新制度,着力推进城乡土地同权同价,从根本上支撑城乡经济社会一体化的最终实现。

5、加快推进城郊结合部土地资源资本化。逐步取消对集体非农建设用地进入城镇土地使用权一级市场的限制,允许城郊集体经济组织参与城镇开发,在城镇建设中将土地的使用权转让、出租、抵押和作价入股。城镇建设扩大征占的土地征用费,在提留新居民社会保障基金和合理的相关费用后,大部分留给转为新城镇居民的农村人口,作为启动非农产业的原始资本积累。

(二)深化农村土地制度改革需要防范的一些风险

深化农村土地制度改革,任重道远,我们必须清醒地认识到,改革农村土地制度事关农民、集体经济组织、农业企业、地方政府等诸多利益主体的切身利益,矛盾众多,利益关系极为复杂。因此,在推进过程中还要注意积极防范一些可能引发的风险。

1、农村土地制度改革,可能导致土地非农化失控的风险。尽管土地制度改革其基点是必须坚持放开产权,管住规划,但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下,需要特别注意的是一些地方政府为了局部或短期利益,肆意扩大建设用地规模,冲破城市建设规划和基本农田保护规划的严格限制,进而加剧耕地短缺矛盾,最终危及粮食安全。

2、行政主导过度,有可能导致农民基本权利遭到严重剥夺。在土地改革过程中,如果政府行政主导过度,农民和集体经济组织又缺乏基本的主动参与,则极有可能导致改革目标偏离产权主体利益,土地流转将变成主要满足政府的用地需求,而对农民土地权利却造成一种新的剥夺。

3、新的土地合作组织利益监管,风险难测。农村土地制度改革可能导致事实上,单个农户因土地规模有限,其流转过程实际上会面临许多制约,所谓以土地股份化的方式实施土地流转的集体行动,客观上容易潜伏组织化过程的道德风险,这就很可能在给新的土地合作组织资产管理和利益分配上监管带来潜在威胁。

4、放开土地流转市场,可能导致农民阶层加剧分化。部分农民迫于无奈或为了短期需要,极有可能轻易放弃土地权利。土地权利一旦放弃,在农村基本保障制度尚未有效建立的现实条件下,其结果极有可能导致局部地区农村内部阶层加剧分化,进而严重危及农村社会的稳定与和谐,某种程度上甚至有可能抵消我们在经济发展方面所做出的巨大努力。

三、积极深化户籍管理制度改革

户籍管理,是城镇管理的一项基础性工作,事关公民民事权利能力和行为能力等合法权益的认定与维护,非同小可。推进新型城镇化建设,人口自然需要重新组合、优化配置与合理流动,这实质上也是市场配置资源的一种有效方式。因此,从市场经济的基本要求出发,户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化要求,以实现人力资源的市场化配置为目标,进行改革和创新。党的十七届三中全会就明确提出了要统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定居住和就业的农民有序转变为城镇居民。

然而毋庸讳言,我国现行的户籍管理制度基本仍以城乡分离为主要特征,制度设计当初颇含画地为牢之弊端,究其产生之缘由,有特定历史之原因。为便于行文方便,兹不展开论述。随着工业化的推进和农业现代化的发展,农村剩余劳动力向城市转移已不可避免,一些地方政府为此展开户籍制度改革和创新,创造了不少过度和变通的地方政策。但与全国总体改革步伐相比,我国户籍制度改革还比较滞后,这也是导致我们今天城镇化水平不高的一个重要原因。

窃以为,推进当前我国新型城镇化建设,户籍制度改革似当在如下几方面加强:

(一)深化户籍制度改革,着力消除体制和机制性障碍。要按照城镇化的要求加快户籍制度改革,全面推开,实行更加灵活、更加优惠的户籍管理办法。实行以固定住所、稳定职业、足够收入等主要生活基础为依据的落户标准,允许自由流动,逐步实行开放式管理,促进人口向中心城市、中心集镇集聚。

(二)大力实施公平合理的市民待遇政策。当务之急,要努力解决农民进城后的非市民待遇,比如就业困难、工资和劳保待遇过低,个人合法权益难以维护等非制度性歧视问题,着力清除针对农民进城的各种收费规定和处罚措施,让进城农民与城市居民享有同等市民待遇,从而更好地承接农村剩余劳动力向城镇有序转移。

(三)加快推进户籍信息化建设,努力提高管理服务水平。对一些户籍管理制度还不完善的地区,政府要加强主动服务,通过信息化建设,尽快使之规范化和制度化,以便能及时掌握新情况,解决新问题;既方便群众,也方便政府。

 

四、积极推进财税金融体制改革

推进新型城镇化建设,财税金融体制改革是关键。众所周知,城镇的健康可持续发展,本质上其财源应更多来源于自身,也就是说城镇本身必须具有良好充足的财力财源。这就需要着重考察其地方税体系究竟如何。目前,我国地方税制最大的问题主要还是在于地方税体系并不成型。自1994年分税制以来,虽说中央与地方建立了分级财税框架体系,但我们省以下体制的状况却一直未能进入真正的分税制状态,它还是具有非常浓厚的包干制或分成制色彩。所谓土地财政、政府职能扭曲、短期行为等问题,实际上都可以说是源于分成制或包干制的内在缺陷。

基于现有地方财政收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益,这种税种结构有土地财政之嫌,在实际操作过程中,财权与事权常常不匹配,颇难以持续。因此,有必要深化改革。大致说来,笔者认为,当前和今后需要着重注意以下几点:

(一)加快地方财税体制改革,构建扁平化财税体系。

要努力化解产生地方财政困难、巨量隐性负债和土地财政短期行为等制度性症结,逐步实现财力与事权、财权与事权的相适应和相匹配。加强财政资金管理和制度建设,提高财政资金分配使用的规范性和安全性,积极构建扁平化财税体系。

(二)加快资源税及相关配套改革,推进直接税制建设步伐。

扩大资源税征收范围,提高资源税税负水平,形成以经济手段促进节能降耗、低碳发展的长效机制。加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度,完善超额累进调节机制。从直接税方面来看,个人所得税、房产税、不动产税以及遗产税等,对于收入分配改革来说,这几个都是热点和难点。例如房产税,争议很多,但是应该认识到这个改革无可回避,要引导理性的讨论,加快改革方案的设计。

(三)统筹推进房地产税费改革,大力创新投融资方式,积极推进投融资体制改革。

逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存而收费过多的状况,合理安排税费负担,形成地方特别是省以下市县级财政的可持续收入来源,以帮助地方城镇化可持续发展。积极探索使用BOTBT以及BOOTBTO等投融资新模式。建立统一的资金协调调度机制,切实解决新型城镇化建设发展过程中的资金暂时性短缺等问题。

大力推进简政放权,着力简化审批项目及程序,压缩办理时限。各种投资主体一视同仁,凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域,就要对所有投资者全面开放,不可偏废。积极清理、规范投资领域中的各种不合理法规及收费,降低政府服务成本,减轻投资者负担,加快废止与市场经济发展要求不相符的各种行政法规和规章制度。

(四)合理配置政府资源,改进投资项目管理方式。

政府在调控土地资源方面,对一级市场要高度控制,统一供地和征地;放开激活土地二级市场的同时,要积极试行土地收购储备制度,增强政府对土地市场的调控力度。在特许经营权方面,对加油站、加气站、出租汽车运营、公交运营线路等特许经营项目及其他特许经营权的出让通过公开向社会招标、拍卖等方式实现,出让收益纳入财政性资金进行管理。在财政性资金调控方面,进一步强化收支两条线的管理,统筹使用,实行统一收取行政性收费,对固定资产投资项目实行一门式集中收费。对城市公交设施、电力设施、天然气输配设施、自来水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等基础性国有资产,可通过资产经营权转让、特许经营权转让、股权转让、合资合作等方式对国内外投资者开放。

对政府投资项目可实行投资、建设、运行管理、监督四分离体制,形成政府——投资公司——建设公司——运营公司四位一体,以市场化办法协调各主体间利益关系,明确投资、建设与运营各阶段不同主体之间的权责利害关系。对需要登记备案或审批事项有前置条件或需相关部门联合办理的,由主办部门统一受理,并负责答复。对国家非限制类的非政府投资项目,在市级审批权限内实行登记或备案制。属于国家限制类的非政府投资项目,按上级规定方式管理。

(五)积极创新三农投入方式,充分发挥财政投入杠杆效应。

积极创新财政三农投入方式,可组建小城镇建设投资公司或市、县两级现代农业发展投资公司,现代农业物流投资公司等等。支持村镇银行建设,着力加大各级财政对三农的投入力度,积极完善政府引导、市场运作的各种投融资平台。对农村土地整理和房屋拆迁节约的集体建设用地指标,其所获收益应明确规定必须全部用于现代农业发展和农村建设。加快建立健全吸引社会资本投资三农建设和发展的体制机制,调动全社会支持农业、农村发展的积极性。

充分发挥财政投入杠杆效应,加大财政对企业专利申请、知识产权优势项目发展和专利技术产业化的扶持力度,确保每年有足额专项资金用于企业技术改造和研发创新;从地方财政每年安排中小企业专项资金,扶持中小企业发展。加快中小企业信用担保体系和服务体系建设,努力解决中小企业贷款难问题;鼓励多方投资设立重点产业发展基金。

(六)大力发展资本市场,积极发挥政府投资导向作用。

着力推进中小企业发展,大力扶持和培育优质中小企业利用中小板、创业板直接融资,促进重点产业的发展,形成重点产业上市公司板块;积极开展企业债券、信托产品、仓单等筹资方式,拓展企业间间接融资业务,探索建立政府经贸部门与商业银行融资沟通的长效机制。积极鼓励民营资本投入第一、第二产业,支持民营资本参与国有企业的改组改造。充分发挥政府投资导向作用,创新引资利益共享机制,扩大利用外资规模。以提升产业竞争力为目标,积极建立重点引资项目库,搭建招商引资项目信息大平台。

 

五、简短的结语

科学推进当前新型城镇化建设,事关我国改革开放事业之成败。全面把握和分析影响和制约当前我国城镇化发展的相关核心与要素,无疑将有助于我们更好地谋划和布置新型城镇化建设和发展。作为推进新型城镇化建设的三驾马车”——土地、户籍和财政,三者紧密相连,互为作用和影响,其中,土地是新型城镇化建设的基础和平台,户籍是城镇管理的重要依据及纽带,财政是推动和维系城镇建设和发展的核心关键与支柱保障。各地如何因地制宜,创造性地驾驭好三驾马车,形成新一轮中国经济改革发展的强大合力,在确保经济发展方式顺利转型升级的同时,实现好党的十八大提出的宏伟战略任务,需要我们更为广阔地考察视野,这也是笔者今后努力的方向和目标。

邓智华
中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会
2013/09/11