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城镇职工基本医疗保险退休老人终生缴费制研究

一、引言

目前,职工医疗保险单位和个人费率高达9.54%,远超过法定8%的费率。从长期看,根据许多学者关于全国和各地区职工医疗保险基金收支的预测,职工医疗保险社会统筹基金在10-15年内就会出现收不抵支。这意味着,职工医疗保险当前大量的基金结余乃是幻象,不可持续。

实际上,随着保障范围拓展(如推行门诊统筹)、保障水平提高(如封顶线由社会平均工资的4倍提高到6倍)和大量关闭破产企业职工被纳入,一些地区职工医疗保险基金已经出现当期基金收不抵支。2008-2010年,上海职工医疗保险社会统筹基金累计结余分别为-9.6亿元、-6.7亿元和-22.13亿元。2010年,257个地区职工医疗保险当期收不抵支,12个地区累计收不抵支。

为维持收支平衡,我国职工医疗保险致力于节流,着力推动支付方式改革。20124月《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排的通知》和11月《关于开展基本医疗保险付费总额控制的意见》,均要求职工医疗保险改革支付方式,实施总额控制,以控制基金支出。

然而,未来十年,我国经济增长速度、医疗保障水平、医疗技术进步、城市化及老龄化等仍呈快速或加速增长态势,决定着未来我国医疗费用必将继续高速增长。职工医疗保险在此背景下实施费用控制,能维持基金收支平衡,但会加重参保人和自付人群就医负担,与中央政策目标相冲突。职工医疗保险必须同时考虑开源措施。

在开源方面,仅新医改四年,国家财政就累计投入22427亿元。但是,其中用于职工医疗保险的资金并不多,主要是用于补贴关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保。近些年,职工医疗保险通过扩大覆盖面、提高费率和降低个人账户划拨比例等实现了基金收入快速增长。然而,扩面难度正不断加大,主要是农民工扩大覆盖面难度很大。2008-2012年,外出农民工参加职工医疗保险的比例分别为13.1%12.2%14.3%16.7%16.9%没有明显提高。原因是农民工参保会提高企业用工成本,且农民工多就业于非正规部门。而职工医疗保险当前费率高达9.54%,继续提高将增加企业成本,降低竞争力和就业吸纳能力。降低个人账户划拨比例(如珠海、镇江、三明和徐州等地分别下调0.5-1个百分点)开源效果较好,但仅限于部分地区在框架内微调,未见有地区率先取消并将个人账户并入社会统筹基金。

有学者指出,可以实行退休老人终生缴费,退休老人终生缴费是重要的开源措施。对广东省6个市职工医疗保险的数据的模拟结果显示,退休老人终生缴费能从根本上改善各市社会统筹基金收不抵支状况和趋势。

然而,已有关于退休老人终生缴费制的研究仅限于指出退休老人终生缴费制对基金收支平衡意义重大。本文旨在借鉴国际经验对退休老人终生缴费进行制度设计,测算不同制度设计下对全国和各地职工医疗保险社会统筹基金收支平衡的影响,阐明退休老人终生缴费的改革阻力和实施的具体方案。

 

二、退休老人终生缴费的现实意义

随着医疗保险制度的老龄化程度不断加深,从收入关联缴费转向按人头缴费(即退休老人终生缴费)是必然趋势。实行退休老人终生缴费制不仅有利于维持职工医疗保险基金收支平衡,体现责任分担,还有利于促进劳动力流动,化解医疗保险待遇转移接续的难题,并为未来城乡医疗保险制度并轨奠定基础。

实行退休老人终生缴费制有利于维持职工医疗保险基金收支平衡。城镇职工医疗保险制度建立以来,在职参保人口由374.6万人增长到2011年的18948.5万人,退休参保人口由25.7万人增长到2011年的6278.6万人,退休参保人口与在职参保人口之比由6.9%上升到33.1%。缴费人口占比的下降,影响到制度筹资能力和持续性,实行退休人员终生缴费制可以有效缓解这一问题。

实行退休老人终生缴费制有利于体现责任分担。社会保险制度的基本特征是强调责任分担、权利义务对等,凡缴费者享受待遇。我国社会保障制度的发展方针是全覆盖、保基本、多层次、可持续,而在现有国力下,必然要求政府、个人和社会分担。

实行退休老人终生缴费制有利于促进劳动力流动,化解医疗保险待遇转移接续的难题。医药卫生体制五项重点改革2010-2012年度主要工作安排均要求解决农民工等流动就业人员跨制度、跨地区转移接续问题,研究缴费年限累计计算相关问题。加快推进以异地安置退休人员为重点的跨省医疗费用异地即时结算。实行退休老人终生缴费制,(农民工和)退休老人均实行属地化管理,人口流动更加便利,无需转移接续,无需医疗费用异地结算。

实行退休老人终生缴费制为未来城乡医疗保险制度并轨奠定基础。2012年,《十二五期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》、《社会保障十二五规划纲要》和十八大报告均提出,要统筹推进城乡社会保障体系建设,整合城乡居民基本医疗保险制度。2013318日和56日的国务院常务会议均提出要整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责。城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗均实行终生缴费,实行退休老人终生缴费制有利于未来实行城乡医疗保险制度并轨。

 

三、退休老人终生缴费的开源效果

1.世界各国职工医疗保险退休老人终生缴费的机制设计

设计退休老人终生缴费的机制是测算退休老人终生缴费的开源效果的基础。本文以发达国家退休老人终生缴费的缴费机制为依据(表1),设计中国退休老人终生缴费的机制。根据《全球社会保障制度2010》(Social Security Programs Throughout the World2010),在2010年有记录的169个国家中,76个国家建有社会医疗保险,31个国家实行国家卫生服务制度(NHS),3个国家实行社会救助,2个国家实行医疗保险个人账户,剩余57个没有任何医疗保障制度或者没有记录。其中,退休老人需要缴费的国家(45个)占社会医疗保险、NHS和社会救助制度国家总数(110个)的40.9%。在社会医疗保险国家中,有37个国家的退休老人需要缴费,占48.5%,即将近一半的社会医疗保险国家的退休老人均需要缴费。

可见,实行退休老人终生缴费在各国医疗保险制度设计中较为普遍,并形成了多种缴费方式,各国应该根据本国国情选择适合的方式。比如,韩国政府最近正试图让年养老金超过4000万韩元(约合22万人民币)的退休者缴费,不过该法尚未在韩国国会通过。

 

1  全球职工医疗保险退休老人终生缴费制度设计类型

类型

国家名称

数量

个人不缴费,财政代付

阿尔巴尼亚、保加利亚、克罗地亚、捷克、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、拉脱维亚、马其顿、摩尔多瓦、波兰、俄罗斯、斯洛伐克

12

个人缴费率高于职工

奥地利、百慕大、玻利维亚、厄瓜多尔、萨尔瓦多、芬兰、法国、希腊、吉尔吉斯斯坦、荷兰、巴拿马、秘鲁、罗马尼亚、塞尔维亚、突尼斯

15

个人缴费率等于职工

澳大利亚、智利、埃及、匈牙利、卢森堡、瑞士

4

个人缴费率低于职工

阿根廷、比利时、印度、马里、挪威、巴拉圭、斯洛文尼亚、坦桑尼亚、美国

9

个人、养老保险基金或财政共同缴费

哥斯达黎加、德国、日本、墨西哥、中国台湾

5

 

2.中国职工医疗保险退休老人终生缴费的制度设计及其开源效果

根据我国现行规定,职工医疗保险制度个人缴费率为2%,单位缴费率为6%,单位缴费的30%划拨到个人账户,个人账户的划拨比例上照顾老年人。我们假定社会统筹基金的划拨比例为4.2%,老年人个人账户的划拨比例为4%

根据其他国家实行退休老人终生缴费制度的经验(表1),我们依照退休老人和政府财政或养老保险各自的缴费率设定了8种老年人缴费方式(表2)。其中,第1种方式即为现行制度,第2种方式要求财政代付,第3种方式要求退休老人个人缴费,第456种方式要求个人和养老保险基金或政府以不同费率缴费,第7种方式要求取消现行个人账户,第8种方式在取消个人账户的同时,要求退休老人缴费。其中,第23种方式,第56种方式对基金收支平衡的影响是一致的,在表3中合并为一组。

2 退休老人缴费的不同制度设计

缴费方式

退休老人费率

养老保险/政府财政费率

1

0

0

2

0

2%

3

2%

0

4

2%

2%

5

2%

6%

6

4%

4%

7

取消个人账户

8

取消个人账户,退休老人2%

 

我们测算了退休老人缴费对2011年不同地区职工医疗保险社会统筹基金收入的影响(表3)。结果显示,即使仅让退休人口按照养老金的2%缴费,2011年,职工医疗保险制度老龄化程度最轻的广东省职工医疗保险社会统筹基金收入将会增加2%,系统老龄化最严重的天津会增收9.29%,将会极大改善基金收支平衡。并且时期越长,实行退休人口按照养老金的2%缴费的效果将越显著。另外,仅仅取消个人账户,也能够极大缓解制度收支平衡的压力,尤其是在系统老龄化严重的地区。

 

3  退休老人缴费对2011年不同地区职工医疗保险社会统筹基金收入的影响

省份

参保情况(万人)

老龄化(%)

不同费率下社会统筹基金增收的比例(%

在岗职工

退休人员

2%

4%

8%

取消

个人账户

取消个人账户,

缴费率2%

广东

2894

341

11.77

2.55

5.09

10.19

11.21

13.75

北京

955

233

24.37

4.27

8.53

17.07

23.21

27.48

浙江

1271

243

19.14

4.27

8.54

17.07

18.23

22.50

江苏

1542

471

30.55

5.89

11.77

23.54

29.09

34.98

上海

938

404

43.08

6.51

13.02

26.04

41.03

47.54

福建

453

126

27.86

6.62

13.23

26.47

26.53

33.15

全国

18948

6279

33.14

6.95

13.90

27.80

31.56

38.51

宁夏

73

27

37.12

7.39

14.78

29.55

35.35

42.74

重庆

325

133

40.89

7.43

14.85

29.71

38.94

46.37

安徽

477

182

38.09

7.46

14.91

29.83

36.27

43.73

湖北

648

255

39.28

7.72

15.43

30.87

37.41

45.13

山东

1300

338

25.97

7.74

15.48

30.96

24.74

32.48

海南

141

45

32.10

8.29

16.59

33.17

30.57

38.86

山西

445

151

33.90

8.39

16.77

33.55

32.29

40.67

四川

803

366

45.58

8.71

17.42

34.84

43.41

52.12

云南

317

127

39.95

8.90

17.81

35.61

38.05

46.95

湖南

547

243

44.43

8.93

17.86

35.72

42.31

51.24

河南

744

272

36.57

8.95

17.91

35.81

34.83

43.78

内蒙古

314

124

39.63

8.98

17.95

35.91

37.75

46.72

江西

365

171

46.81

9.04

18.08

36.17

44.58

53.63

天津

312

162

52.08

9.29

18.59

37.18

49.60

58.89

广西

308

129

41.77

9.39

18.78

37.56

39.78

49.17

贵州

221

93

42.28

9.64

19.28

38.57

40.27

49.91

新疆

321

125

38.95

9.88

19.76

39.52

37.09

46.97

吉林

369

188

51.01

9.90

19.80

39.60

48.58

58.48

西藏

18

7

36.32

10.25

20.51

41.01

34.59

44.84

河北

627

248

39.57

10.31

20.63

41.25

37.69

48.00

青海

57

26

45.73

10.93

21.85

43.71

43.55

54.48

辽宁

1005

494

49.15

10.98

21.95

43.90

46.81

57.78

黑龙江

587

294

49.99

11.29

22.58

45.17

47.61

58.90

甘肃

203

88

43.49

11.45

22.90

45.80

41.42

52.87

陕西

367

173

47.04

12.11

24.22

48.44

44.80

56.91

资料来源:中国统计年鉴2012

 

从绝对量上,以全国为例,2011年,职工养老保险基金支出12765亿元,退休老人按养老金的2%缴费,职工医疗保险基金总收入将增加255.3亿元,占当年总收入4945.0亿元的5.16%,占社会统筹基金的10%左右,将大大增加社会统筹基金的支付能力。

 

四、退休老人终生缴费实施阻力及现实选择

1.      退休老人终生缴费的实施阻力

尽管实施退休老人终生缴费对完善当前职工医疗保险制度和提高基金收支平衡具有很强的现实意义。但仍存在反对意见,认为退休老人的养老金水平较低,缴费能力较差。从社会平均工资的角度看,退休老人养老金的确不高。2007年以来,平均养老金为社会平均工资的45-49%之间。不过,退休金水平不高乃是职工养老保险制度的问题,应该从养老保险制度本身着手,而不应成为退休老人不宜缴费的缘由。

从消费需求上讲,根据2011年中国消费者协会对全国25个省市的8037名城镇老年消费者权益保护现状的调查,城镇老人前三位的日常消费行为分别为食品(80.8%)、医疗(55.3%)和营养保健(30.7%),前三位的一次性支出较大的项目分别是食品(57.5%)、医疗(56.8%)和营养保健(29.3%[21]。这意味着,城镇老年人的最主要的两大消费是食品和医疗。既然城镇老人主要消费支出是医疗,那么,要求其缴纳医疗保险费的政策空间本身就很大。但是,实行退休老人终生缴费的前提条件是,同步提高退休老人的医疗保障水平。显然,在提高退休老人的医疗保障水平的同时实行退休老人缴费,实施的阻力将会大大降低。而提高医疗保障水平正是我国医疗保险制度未来大势所趋,我们必须抓住这一历史时机。若待未来我国医疗保障水平已经达到较高水平时再孤立地要求退休老人缴费,实施的阻力要远大于当下。

2.      退休老人终生缴费的现实选择

统计上讲,一半以上退休老人的养老金水平要低于平均水平。同时,考虑到当前我国退休老人的养老金的绝对水平和相对水平仍然不高,本文建议,实行老年人终生缴费应根据养老金水平高低分类进行:对养老金高于一定水平的,个人按照2%缴费;对养老金低于一定水平的,可由政府按照最低养老金的2%进行代缴(也可由养老保险基金代缴,本文建议由政府代缴)。

具体实施过程中,政府需每年制定最低缴费养老金标准。目前,我国尚未建立起随物价或工资上涨调整的职工养老保险待遇正常调整机制,因此可以从每年国务院要求上涨的养老金中预先扣除个人需要交纳的医疗保险费。职工养老保险待遇正常调整机制建立之后,退休老人和政府(或养老保险基金)根据最低缴费养老金标准或本人实际领取的养老金为基数缴费。缴纳医疗保险费后养老金低于最低养老金标准的由政府补贴至最低养老金。

根据前文计算,假定政府每年制定的最低缴费养老金标准为平均养老金。以2011年为例,政府大约需补贴职工养老保险基金支出12765亿元的1%,即127.65亿元,仅相当于对城镇居民医疗保险和新农合补贴资金的5%,对财政基本不构成压力。

根据我国《社会保险法》规定,参加职工基本医疗保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的,退休后不再缴纳基本医疗保险费,按照国家规定享受基本医疗保险待遇;未达到国家规定年限的,可以缴费至国家规定年限。为此,相关部门应在相关规定中明确实行退休老人终生缴费。

 

五、结论和政策建议

随着医疗保险制度老龄化程度加深,实行退休老人终生缴费是必然趋势。未来,我国医疗保险改革的大方向是不断提高保障范围和保障水平。在当前将覆盖面扩展至农民工进展缓慢、缴费率过高影响企业竞争力、取消个人账户步履维艰的情况下,如不采取其他开源措施,各地职工医疗保险基金赤字的比例会不断增加。实施退休老人终生缴费制能够有效提高基金收支平衡能力,还有利于促进劳动力流动,化解医疗保险待遇转移接续的难题,并为未来城乡医疗保险制度并轨奠定基础。

本文基于各国退休老人终生缴费制度设计的经验,测算了退休老人终生缴费制不同费率对我国总体和各地区职工医疗保险社会统筹基金收支平衡的影响。结果显示,实行施退休老人终生缴费制将会极大改善职工医疗保险社会统筹基金收支平衡状况。

本文建议,应抓住当前我国正不断提高医疗保障水平这一历史时机,同步实施退休老人缴费制。对退休老人实行分类终生缴费制,养老金低于政府规定的最低缴费养老金的退休老人,由政府按照最低缴费养老金的2%进行代缴(不会增加政府财政负担);养老金水平高于最低缴费养老金的退休老人,由个人缴费。目前,可以在每年国务院要求的职工养老保险养老金上涨的部分中预先扣除医疗保险缴费。待职工养老保险待遇正常调整机制建立之后,退休老人和政府根据最低缴费养老金标准或本人实际领取的养老金为基数缴费。

 

张翼 王超群
中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会
2013/09/10