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国有资本收益与国有企业改革问题思考——国有企业适宜功能化分类

一、国有资本收益问题的提出

国有资本收益,究竟如何收?收多少?用到哪?如何收是收益基数问题,即合并利润、资本价格等,涉及企业内部治理和外部定价问题;收多少是收益比例问题,即征缴范围、比率高低等,关系外部监督和科学适度的问题;用到哪是预算管理问题,即使用方向、政策效果等,关系国有企业改革和民生保障问题。

目前国有资本收益问题集中表现在范围小、收益少、比例低。就国有资本收益比例问题,与国有企业改革问题纠缠在一起,现实情况是:目前中央国有资本收益收取比例偏低,但最高限度是多少为好?既不能搞一刀切的单一制,也不能搞一对一的谈判,如何既防止走极端化,又避免出现寻租现象?如何既符合国家发展方向,又兼顾企业战略和目标,体现长远发展原则?

财政部企业司(2012)从实践角度,提出完善国有资本经营预算制度的设想:进一步扩大国有资本经营预算实施范围,适当提高国有资本收益收取比例,盘活国有资本存量,统筹安排国有资本经营支出,建立符合国有资本经营预算特点的转移支付制度,建立健全国有资本经营预算财政监管机制。王勇(2012指出,建立健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度,合理分配和使用国有资本收益

可以看出,国有资本收益征缴的范围、对象、使用等,如何与国有企业改革共同设计和制度推进?国有企业红利分配的基数、比例等,如何与国有企业改革路径契合?政府职能转变和公共财政建设,如何适应和促进国有企业改革?这些并不简简单单是技术问题,背后涉及到国家、政府、公共财政、国有企业、社会公众等千丝万缕的经济和政治关系。

 

二、国有资本收益与国有企业改革关系

国有资本收益不简单是范围、基数、比例等问题,其背后蕴含着深层次的国有企业改革问题。国有资本收益问题倒逼国有企业改革。

其一,在国有资本收益范围上,国有资本收益制度必须符合市场化要求,具备与市场化相适应的征缴范围。在社会主义市场经济体系中,作为独立竞争的法人主体,市场主体平等不允许有特殊群体存在。国有企业已经拥有超过其他外资、民营主体的政治优势和资源条件,比如稀缺性自然资源的特许经营、在同等条件下优先获得银行等金融机构融资等,如果仍然无法竞争过其他主体,无法实现国有资本收益,那么除了国家战略和国计民生根本利益的需要,以及公益性事业外,只有通过转换经营机制或产权变革,让体制僵化退让竞争活力,而决不能让劣币驱逐良币。

其二,在国有企业上缴国家收益的考量问题上,国有资本成本是对国家股东的最低补偿国有企业分红实质上讲就是国家作为投资者,取得最低投资回报问题。我国现行的财务会计准则只确认和计量债务资本的成本,没有将权益资本成本从营业利润中扣除,权益资本成为一种免费资本除了政策性、公益性企业外,国有企业的资本成本应是企业获利水平的最低限度。国有企业使用国有资本,不应该有免费的午餐。市场化的国有企业改革方向,对于国有资本定价也应是市场化的选择。即以实现保值增值为基准价值判断,让国有企业有偿使用国有资本,其最低报酬也应满足国家资本成本,实现最基本收益。

其三,在国家与国有企业利益分配的性质问题上,国家和政府需要解决分界问题。两步利改税和1994分税制改革解决了分流问题,但没有解决分流问题。当前,对于行政性、自然性资源独占的垄断性企业,没有市场化竞争和对价支付,资源级差收入混淆于企业经营收益中加以体现,从而造成畸形红利现象的出现,在社会上广为诟病。而这种性质不明会导致政策偏差。如对于石油、稀土等战略资源性企业,垄断性企业担负国家战略任务,但社会舆论则要求征收高比例国有资本收益。财政部曾对中石油、中石化收取石油特别收益金以累进比率的非税收入形式上缴财政。虽然类似于对国有资源征收的租金性质,但实际还是基于价格考虑,调节超额收益,本质上并没有与资源占用量联系在一起。解决的办法就需要从利润收入中,剥离出其占用国有资源、使用行政特许权等所需要付出的租金要素,单独上缴国有资源收益。

综上所述,将国有资本收益范围、基数、比例、预算等许多尖锐的问题,放在国家与国有企业分配关系之中研究,放在公共财政与国有企业关系调整之中考察,需要在政府职能转变和国有企业改革中解决。

 

三、国有资本收益制度与国有企业改革

1.经济化分类的现实状况分析

当前国有资本收益制度是根据国有企业经济能力进行的规划设计。即按照国有企业在市场经济条件下的竞争状况和盈利能力,以垄断性、一般竞争性、政策性的标准分类,分行业并且以固定比例,确定国有资本经营收益征缴。这种按经济化分类存在一定政策缺陷,出现一些现实问题:

其一,国家的政策目标在于国有企业的控制力、活力和影响力,而经济性分类的制度和办法,客观上让国有企业更加注重经济效果导向,促使国有企业更多地以盈利最大化为根本标准,而忽视其应有的政策性、公益性方向。

国有企业经济成果的高低进行行业分类征收,实际上是国有资本收益比例政策的无差异化。国家需要战略支持的、关系国民经济运行命脉的煤电油运等企业,由于带有一定垄断性质并获得高额收益,就需要缴纳更多的国有资本收益;可以推向市场的一般竞争性企业,不论何种原因取得低额收益,仅需缴纳非常低的国有资本收益,这会形成国有资本经营收益分配效果向国家政策指导方向上的逆袭。

其二,按照分行业切块和固定比例,表面的公平隐藏了实际的不公平,造成解决问题模式化、简单化。国有资本收益水平与行业平均利润率相联系,区分高利润行业和低利润行业,分别实行20%15%10%5%等固定比率。具体到独立法人主体的国有企业实际效果则是截然不同的。多得者多缴,少得者少缴,不得者不缴,如果不考虑政策性企业的特殊情况,势必形成鞭打快牛的导向,形成某种意义上的奖懒罚勤,而不优胜劣汰。国有资本收益实现多少,一定程度上与国有企业竞争力相关,企业上缴少并不利于提升其经济效率,反而可能助长其投机性。一些企业相互攀比,并不是比竞争活力和盈利能力,而是比谁缴多缴少。

另外,从实践数据加以观察和分析:2011年,中央企业税后利润收入预算数为788.35亿元,其中,第一类企业628.76亿元,占中央企业税后利润收取额的79.8%。第二类企业139.26亿元,占中央企业税后利润收取额的17.7%;第三类企业20.33亿元,占中央企业税后利润收取额的2.6%那么,按照资源垄断型、一般竞争性行业、军工和科研、政策性四种现实分类,如果要大幅提升国有资本收益比例,那么重任就势必落实在第一类烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源垄断型企业身上。因为虽然其数量少,但其比例高,数额大,占比重,类似于决定大盘指数的权重股。而其他钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业,比例低,数额小,占比低,在提升国有资本收益上缴比例上不需担负重要义务,在提高经营效率上也不需负太多责任。在国有资本收益上,这种吃大锅饭的平均化比例背后,暗藏制度的不公平。国家政策与实际效果之间,存在着一定偏离倾向

2功能化分类制度设计的思考

国家意图决定政策方向。当前,国家发展战略是提升国有经济活力、控制力和影响力,但经济化分类难以契合政策要求。解决这一问题,需要按照国有企业的功能化特点,重分类国有企业,重置法人治理结构,重定国有资本收益政策。区分不同功能定位,如战略性、公益性、盈利性等,分门别类确定国有资本收益政策,可以将国家与国有企业的有关目标统一起来。如表所示:

功能性分类

意图

方向

法人

治理

会计

治理

层级

架构

收益政策

1

战略性

控制力

董监事会

行政监管

央企

必要职责

2

公益性

影响力

公职人员

委任派驻

市县

有限责任

3

盈利性

活力

职业经理人

社会监管

省企

重要义务

具体来说,就是依据功能分类,将国有企业划分为战略性、公益性、盈利性三类重新确定国有资本收益政策。

另外,在原有经济分类中,对于具有行政和资源垄断性的企业,区分性质,分门别类收取和使用。例如,对于石油石化企业,将石油资源的国家所有权和行政特许权,以租金形式,按照固定比例或数额,专项收缴,上缴财政,专项用于国家战略石油储备;经营利润部分,则由国有资产监管机构核定,作为利润形式上缴国有资产收益。

在逐步确立国有企业功能化分类后,还存在法人治理与会计治理的相互配套问题。即按照国有企业战略性、公益性、盈利性差异化的职能定位和功能分类,分类设置不同的产权形式和主体结构、不同的管理模式和层级架构,将国有企业内部治理机构形式与国家政策目标一致起来。

 

四、国有资本收益分配使用与国改革

1.公共民生与国企民生辨析

从所有权和法理角度,国有资本收益理应由全民共享。目前国有资本收益使用中,社会公众认为国有企业留利多,上缴比例低,影响民生资金筹集保障。国有资本收益用于公共民生少,用于国有企业多,形成体制内循环。

一方面是收入方面的问题上缴国家比例低,国有企业现金过多而分红过少,造成社会福利不均和不公。从管理者控制、投资决策、现金管理等角度,如果国有企业拥有过多的自由现金和可支配权力,缺乏必要的限制和制约,将会增大企业管理者运营风险,造成过度投资或消费,也会损害到国有股东利益,最终伤害到社会公平。

另一方面是支出方面的问题。国有资本收益弥补社会保障不足,用于公共支出少,这让社会公众普遍感到不能分享经济发展和国企改革成果。而现实是改革开放至今,通过扩权让利、承包经营、抓大放小转换经营机制、建立现代企业制度、国有企业改革脱困三年攻坚,以及推进政企分开、政资分开、经营权和所有权分离,国有企业曾经担负了企业办社会等较重的责任,实现制度转型需要较高的改革成本,为保障国有企业改制增效,有必要给予国有企业政策性支持。

国有资本收益目前主要用于国有企业方面,但不能就此论断国有资本收益未较好使用在民生方面。对于民生问题的理解,实际存在大民生小民生概念。一方面,国有企业自身民生问题,这也是重要的民生组成。另一方面,国有企业担负社会责任部分也是民生,如调控经济、稳定物价、保障水暖公交等准公共产品等。当然,国有企业从做好小民生走向保障大民生,这是总的趋势,也是国有企业改革的重点任务之一。

对于国有资本收益用于民生方面的问题,不能割裂局限,不能以偏全,而应全面观察。截至2011年底全国国有企业划归社保基金国有股权2119亿元,占全部社保基金财政性收入的43.1%目前中央国有资本收益规模相对很小,2008-2011年仅实现2953.86亿元,其中,用于改革攻坚的产业结构调整、兼并重组支出等2709.06亿元,用于社会保障补助、补充社保基金、调入公共预算244.8亿元。而这部分国有资本收益主要集中于应交利润形成流量对于存量国有资产,如何取得国有资本收益并用于民生方面,还需要推进和深化国有企业改革。

2.平均分配与集中使用

国家通过国有资本经营预算,将国有资本收益集中起来,再进行二次分配使用出去。而如何分配,存在截然对立的观点。一种观点认为要全民平均分配。另一种观点认为要国家集中使用。特别是一些舆论导向要求实行全民分红按照平均分配观点,将国有资本收益向每一个公民发钱,既缺乏现实操作性,也无益于全民共享实现。按照集中使用观点,将国有资本收益用于资本支出还是社保补充,又实难做到兼顾平衡。

上述两种观点,分别站位民生角度和国家角度,都有其科学合理性。而这两种看似矛盾的观点,又是证统一的,关键是以何种形式去实现。

其一,将国有资本收益用于国有企业资本性投入还是向全民分钱,毫无疑问,这是生产型社会和消费型社会的不同要求。那么,现阶段集中用于资本性投入,将来用于平均分配的消费型支出,解决的是长远与眼前的关系问题。

其二,将国有资本收益用于国有企业改革还是社会保障补充,剖析其实质,这是同一问题在各个阶段的不同表现。国有资本收益在某一阶段集中解决国有企业改革遗留问题,并作为社会保障的重要组成,与其他社会保障体系融合起来,最终推进建立全社会统一的社会保障体系。

其三,将国有资本收益用于公益企业还是用于福利项目,这要看到,在民生共享的实现方式上,存在不同的解决方式。例如居民对于水电煤气涨价的敏感度,远比公共财政发放的价格补贴感受强烈。在这种情况下,将国有资本收益用于公益基础和民生建设,远比福利项目和发放补贴要有经济和社会效用。

国有资本收益问题,涉及到市场观念变革和惯性思维调整、国家与国有企业利益分配关系重构、公共财政体系完善、国有企业法人治理变革以及现代企业制度建设等诸多方面,需要机制转变和制度建设,顶层设计与基层实践,相互衔接,配套解决。可以预见,尚有许多需要先期建设的问题,不会一蹴而就。

 

李新龙
中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会
2013/09/10