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探寻社会公平新路径 ,议我国廉租房制度优化

住房作为人们生活休息、遮风避雨的栖居之所,对应着需求金字塔最底层的生理需求,是性质特殊且不可或缺的一种生活必需品。在市场经济的大环境中,住房同时具有经济属性和社会属性。作为商品,其价格、数量及最终市场均衡主要依赖于市场供求调节。然而,在各经济人都寻求自身利益最大化的前提下,瓦尔拉斯一般均衡与帕累托最优成为理论中的理想,现实里往往是客观的效率降低与福利损失。构建和完善住房保障制度,确保公民应当享有的居住权,促进社会公平与和谐发展,是文明社会最基本的目标之一。这是每一个国家在经济发展、城市化进程中不可回避的现实问题,需要政府通过有形的手来进一步调节资源配置,从而达到社会效率与公平的新均衡。

 

一、国内关于廉租房制度的文献回顾

目前被国内学者广泛接受的廉租房定义为:政府在住房领域实施社会保障职能,向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金补贴,或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。

现有国内的研究中比较具有争论的主要围绕以下三个方面:

其一是房源供给主体。部分学者认为廉租房制度属典型的社会福利分配制度,不宜通过市场行为运作,只能由政府统一控制、管理,居住廉租房必须由政府界定。另有建议在政府给予房源资助的前提下,充分发挥住房二级市场中住房自我淘汰的动态调节机制,让低收入家庭自行到市场上租赁住房,既能加快解困,又可避免贫民窟问题。大多选择中立,认为短期内在住房二级市场合适房源不多,且政府财力有限、租金补贴标准又不够高,仍保持政府提供房源较好,此后再渐渐过渡到市场供给。

其二是保障主体的范围。建设部和民政部联合发布的规定中对廉租房申请家庭收入标准和住房面积标准的界定都比较模糊,给各地的具体政策制定留有较大余地。

其三是配租方式。部分学者主张以实现有物化为主,另一部分认为租金货币化补贴更有效率,更利于节约社会资源,而有些学者则倾向于更多地利用现有公房、旧房资源。

 

二、廉租房制度实践中反映的问题分析

之前文献回顾中提及的具有争议性的房源供给主体、保障主体范围、配租方式都是现阶段廉租房实践中反映出的突出问题。尤其是保障主体范围,目前多数城市立了三道门槛:城市户口、低保户、现有住房面积低于保障面积标准,导致农民工、城郊被征地农民、超过低保标准但仍远低于平均水平的家庭处于尴尬的夹心地带,徘徊在目前的经济适用房和廉租房的断层之中,被游离于保障住房体系之外,住房档次的衔接问题仍需考量。此外,从融资、审核到监管、退出等各个环节都存在漏洞,具体表现在:

缺乏稳定的资金融通渠道

廉租房的建设、维修、租金补贴等都需要大额、稳定、持续的资金流作为保证。资金问题在中西部地区特别突出,吃饭财政下,多数落后地区表现为心有余而力不足。由此,多途径筹集资金是制度稳定实施的能量保证。

对执行机构的监管力度不足

政府是建立和完善廉租房制度的主导者,在确保有效实施上责无旁贷。中央有必要设计一套具体的廉租房绩效考评指标,使之标准化、规范化,建立政策执行的激励和约束机制,对地方政府进行实质上的奖惩以调动地方的积极性与创造性,加快廉租房制度的推行。同时,也要完善相关法律法规,营造良好的政策执行环境,真正做到有法可依。

第一是退出机制未受重视

我国廉租房房源供给本就有限,为最大程度地利用好有限资源,使最需要的家庭得到应得的帮助,建立退出机制尤为必要。但我认为需要特别说明的是,此处的退出只是退出廉租房保障,而并非整个保障体系,是在居民住房体系中逐级向上。

第二是未与其他保障制度形成互动

其中非常关键的一个影响因素就是收入和住房保障两大主要体系并未形成有效联系,导致信息流动渠道受阻。社会中的各类资源本是相互牵制的,各保障制度建立的目的是为构建社会的和谐、高效与公平,也应当相辅相成、协调配合,以达到整体大于部分之和的效果。

第三是隐性耻辱与道德风险

公共福利的实现需要对应群体付诸以申请、领取等实际行为,在社会化较成熟的今天,这些行为往往会让他们觉得自己被划入了一个不为社会所欣赏的群体,是贫困、失败、狼狈的代名词,并由此产生耻辱感。从人权上说,是对个人隐私和经济状况的变相曝光,使潜在申请人产生消极态度。与之相对立的是所谓的福利欺诈,非物质性损失对他们的效用影响不大。若通过努力工作提高收入失去福利保障后的个人总效用反而下降,显然会降低其劳动积极性,或者通过隐瞒收入形成道德风险。

 

三、不同配租方式下的廉租房分配

目前我国廉租房保障方式是以发放租赁住房补贴为主,实物配租和租金核减为辅。其中,租金核减适用于单位房,随着单位房源的减少,这种配租方式也渐渐淡出,下面主要从资金配租和实物配租两方面进行分析。

1.租金补贴的供求效应与效用变化

作为一种货币化的补贴方式,租金补贴最大的优点在于不会抑制市场的正常供给,且保障对象可以根据自己的情况找到最适合的房源而不必局限于政府的分配。

但在实际操作中,越是贫困的家庭恩格尔系数越大,住房在家庭日常支出中的份额并不是最大的,租金补贴发放后很可能会被改变用途。

在政府监管下,假设承租人只能将租金补贴用于住房消费。在增加家庭总收入的同时,还改变了家庭的消费偏好。其效果是住房消费量能够更接近政府的资助期望,能够明显改善最低收入家庭的住房,但是对于一般低收入家庭来说,总效用水平的提高小于无监管租金配租形式。

2.实物配租的供给效应与效用变化

实物配租是由政府直接建设或统一收购住房,然后将其低价租赁给保障对象的方式,相当于从市场中抽出一部分需求进行差别对待。这种做法会抑制市场机制发挥应有的作用,但优点在于见效快,且能够平抑市场租金的上涨。

实物配租实际是通过降低租金标准且规定最小消费量,以改善低收入家庭的居住条件。由于租金标准降低,使家庭预算线变得平缓,在相同收入水平下可以享受更多的住房消费。这种方式能在短期内解决低收入家庭的住房困难,使他们的居住条件政府期望的标准,补贴效果明显。但是对于接受补贴的家庭来说,由于不能自主选择居住地点和房屋特点,仅仅是增加了住房面积,总效用的增加是三种补贴方式中最少的。

 

四、不同保障群体的配租方式选择

由之前的分析可以看出不论实物配租还是租金补贴都有其不可避免的利弊,完全舍弃其中任何一种都是有失偏颇的,在实际操作中应该体现灵活性与差异性,视受益人的具体情况而定,我认为可以将目标群体分为以下三类。

1.高度依赖型

高度依赖型群体主要指因非主观原因导致劳动能力的长期缺乏或不足以自足,一般由身体或年龄等原因导致,包括老弱病残者及收入微薄的单亲家庭等。这部分人群很可能为最低收入群体,缺失最基本的租金支付能力,适合应用实物配租和租金减免,保障其最基本的生活需求。

2.短期依赖型

具有一定的劳动能力,未来有收入提升的空间,摆脱贫困的可能性较大。主要是中青年的失业人员,短期内收入减少,日常生活开支仍需维持,加上还可能需要培训、再就业的成本,导致入不敷出,住房需求一时间得不到保障。这部分人选择住房有明显的个人偏好,如要方便就业、上学、交通便利等。对他们而言,租金补贴是较为理想的方式,一方面能有效满足承租者的个性要求,另一方面,这个群体的人数相对较多,采用租金补贴对市场机制的作用发挥影响较小。

3.边缘型

边缘型群体主要包括流动人口及失地农民,他们的特点是没有城市户籍,游离于城市社会保障政策之外。这部分人群现居住分布具有一定的规律性,多选择城乡结合部,这一点印证了人口迁徙理论中迁徙者通常首选城镇的周围地带这一人口流动规律。边缘型群体的保障政策与户籍制度息息相关,鉴于短期内从根本上解决问题的可能性较小,只能逐步规范化。现在尽可能地加强管理、尽量改善,采用以租金补贴为主、实物配租为辅的补助方式,之后再逐渐引导其合理化转移、分散,以规避贫民窟的产生及因环境造成的代际贫困的潜在风险。

 

五、从住房过滤理论看廉租房供给

相对而言,实物配租更倾向于短期内住房短缺问题的缓解,从长远角度,租金补贴是更为适宜的分配模式。在租金补贴模式下,主要需依靠市场上的存量住房,在此引入住房过滤理论。

住房过滤是指随着住房消费者收入的增加或住房自身的老化,在对新住房或高质量住房偏好的驱动下,高收入的住房消费者会放弃现有的住房,同时,该住房会被下一收入档次的消费者所选择。如此,住房这种耐用品在其生命周期内被不同收入阶层的住房消费者传递、过滤。过滤理论最早是由伯吉斯(E. W. Burgess)20世纪20年代初期解释芝加哥住房格局时提出,主要用于从住房区位经济格局的角度对住房空间分布的特点进行分析。后劳瑞(Lowry 1960)对过滤现象做了较权威的释义,他指出过滤的主体是住房而非各收入阶层,过滤产生的原因在于住房的老化和新住房的建设,住房过滤就是住房在其生命周期内价值的变化。所以,过滤原理的优势并不只是用来描述城市格局,更主要的是能对住房市场的经济运行链条进行模拟分析,特别是从收入和住房层次两个方面来研究住房的供给结构。

在所有的住房过滤模型中,最重要的是斯维尼(Sweeney1974)模型,在综合考虑了住房的非同质性和耐久性等特征后,从房主的角度建立住房租赁市场模型。假设住房质量的恶化程度只依赖于维护费用,而不管之后如何维护其直来那个水平都无法恢复到新建时的水平,根据房主利润最大化,目标函数和约束条件可以得出,房主在每一时点都会根据现在及未来租金预期来决定投入多少成本用于住房维护,直至边际成本大于等于边际收益,他们所追求的是住房的市场价等于最大净利润的折现值,这为我国廉租房供给提供了思路。

1.巩固基础:明晰住房产权

住房产权问题是交易的根本性问题,被过滤出的旧房主要是私有商品房、个人购买的公房、个人购买的经济适用房等,这些住房再次流入市场时往往会出现产权不明晰的状况。最关键的是要建立健全居民住房信息系统,加快界定、明晰各类住房的产权,在流转中加以监督管理,特别是对已售公房,期满后因尽快落实、发放房屋产权证,并对在再次交易的公房给予税收上的适当减免,因此类住房相对陈旧、功能不完善,可以作为现阶段廉租房的房源之一。

2.消除阻力:促进房地产税制改革

我国现行房地产税收集中于交易环节而非保有环节,投机者囤积房地产的机会成本较低,投机性需求旺盛,造成房地产市场的虚假繁荣,形成脱离供求基本面的住房供求矛盾。存量住房的自动过滤市场机制受阻,一方面存量住房大量闲置,空置率居高不下;另一方面中低收入群体住房难。要改变这种两难局面,需理顺住房过滤机制,根本上要改变我国当前的房地产税制,从重交易环节转变为重保有环节,开征物业税是大势所趋。开征物业税将通过提高房地产的保有成本,加大了囤积房地产的风险,可以达到抑制房地产投机的目的。同时,较高的保有税率可以避免业主空置或低效率使用房产,以盘活现有房产存量,刺激存量房的流动,促进二级市场的发展,从而更好地实现住房的梯级消费,满足不同收入阶层家庭的住房消费,有利于促进住房资源的优化配置。

3.畅通渠道:规范房产中介市场

规范的房地产中介市场是住房顺利过滤的前提条件。因此,需要加强房地产中介服务立法,规范中介机构行为,引入竞争机制,加大监管力度,提高中介机构服务水平,为中低收入人群提供更多的房源信息,降低信息不对称所导致的低效率,既能增加最低收入人群对住房选择的余地,又可减少政府的财政压力。

4.加快速度:鼓励中档住房的增量供给

住房质量和功能的变化是住房过滤的根本动力,只要有更完善的新住房出现就会打破市场供给均衡,过滤出旧住房供收入低一级的人群使用,相当于在住房等级范围内降低了房租(价)。高档住宅过滤效应不明显,鼓励中档住房的增量供给则能同时产生向上和向下的过滤效应。但就我国现阶段的情况看,高档、中高档商品房偏多,中低档住房不足,与金字塔型的居民收入结构不相符。针对房价的普遍过高,较好的改善方式是通过政策手段影响中档住房供求、平抑市场房价。具体来说,首先利用税收优惠、城市规划等手段进行约束和引导开发商重视中小户型商品房的开发,其次是用合理的放贷条件、税收上的减免等措施鼓励购房者的理性消费、控制投机行为,另外,通过借鉴美国经验,应当把对开发商的补贴从补砖头变为补人头。

 

六、REITs廉租房融资新模式

就目前的情况看,全国用于最低收入家庭住房保障的资金中,近一半来自于财政预算,30%以上来自于住房公积金收益,数量上已远远不能满足廉租房体系建设的需要。资金约束是中国住房保障制度发展的一大瓶颈,在把握廉租房资金需求特征的基础上,综合考量各种融资渠道的供给能力,摆脱单纯依靠政府的桎梏,将公共资本和私营资本相结合,建立多渠道创新融资机制。

除了由政府建立专项基金之外,更应充分发挥创新型金融工具的作用,引入市场资本,而信托公司具有资产管理和筹措资金的功能,加上其自有资产与受托资产相分离的特点,是投资廉租房较为合适的机构。在借鉴国际上颇具典型的房地产投资信托(Real Estate Investment TrustsREITs)后,认为可以构建一套以信托机构为核心、多方参与的廉租房信托融资网络,实质作用就是以政府的有限资金撬动和吸引较大规模的社会资金参与廉租房体系建设。如此一来,对于政府而言,只需要投入廉租补贴与市场租金之间的差额即可,节省了直接建设、寻找和管理廉租房的成本。对于投资者而言,廉租房REITs隐含政府信用,是介于普通投资品种和国债之间的风险较小、收益稳定的投资品种,特别是其具有社会保障性的特点,将会是社保资金、保险资金等保值增值的好渠道。对于保障人群而言,有助于增加租赁住房供应,为他们提供适宜的租赁住房。

1.从美国廉租房REITs政策借鉴

美国的廉租房REITs最早出现于20世纪60年代,在1986年美国政府推出低收入住房反税政策后掀起投资高潮。方案规定,任何公司或者REITs,如果投资于符合一定建设标准的住房,政府将在10年内返还占整个工程造价4%的税费,减免额在10年内分期返还;政府要求所建住宅能被60%以上的当地平均收人家庭接受;此外,这种购买力要持续10年。据美国财经杂志《Barron's》统计,享受LIHTC政策优惠之后,廉租房REITs的收益率能够达到7.5%8%。其投资风险小、收益相对稳定,消除了投资者对于开发和投资廉租房利润低的顾虑,大大激发了投资热情。

根据资金投向的不同,REITs可以分为权益类、抵押类和混合类。其中,权益类直接控制房地产资产或通过合营公司来控制该资产,目的在于获得房地产的产权以取得经营收人,主要收人来源于房地产的租金;抵押类主要从事一定期限的房地产抵押贷款和购买抵押证券业务,收益主要来源于房地产贷款利息;混合类顾名思义,是前两者的组合。需要特别关注的是,权益型REITs较其他两种模式受利率的影响相对较小,可以更好地规避利率风险,有利于稳健投资,在美国其资产规模占到了总数的91%,且权益类的收入主要来源于房地产的租金,更适合我国廉租房的特性。在考虑我国廉租房建设任务紧、资金短缺的背景后,我们应选择发展以权益型为主、抵押型为辅的模式。

结合我国国情,可在借鉴国外REITs成功模式下,发展具有我国特色的廉租房REITs。主要由政府主导,负责制定廉租房标准、审批人住资格,并提供租金和税收方面的补贴;通过金融机构进行市场运作,金融机构负责发行信托产品和管理信托资金、聘请专业的机构对所购物业进行管理。如此,将有效地使国家政策向低收入阶层倾斜,也为政府用有限的资金启动较大规模的廉租房建设体系创造了可能。

 

2.我国廉租房REITs的运作思路

廉租房REITs的运作需要多部门协调完成,包括信托公司、廉租房资产管理公司、社保部门、基金托管银行、房地产中介、开发商、抵押房产的债权银行及投资者,通过签订信托契约的形式,明确各方的权利、义务,具体运作思路可如下图所示:

 

廉租房REITs运作思路

 

若要使该模式正常运作,除了完善相关法律体系、取得金融主管部门的积极配合以营造良好环境之外,更为重要的是政府应尽快确定REITs的有关税收政策标准。国外推行廉租房政策初期,REITs之所以能给予有力的资金支持并快速发展,其很大的原因在于能享受税收优惠。信托基金在我国尚处起步阶段,鉴于基金收购物业主要面向中低收入阶层,为降低运营成本,保证信托基金试点项目的成功,政府应给予必要政策扶持。如REITs的分红比例超过90%,就应该免除公司税项而只向投资者的受益部分征税,从而避免双向征税,为我国REITs发展创造良好税收环境。

廉租房作为由政府向低收入家庭提供低租住房社会保障的体系,是许多国家住房制度与社会保障制度相互结合的领域。廉租房保障水平的高低,对展现一个国家和地区的居住文明和社会文明,维护政治、经济和社会稳定具有重要意义。我国的廉租房制度目前尚在起步阶段,作为中国市场经济条件下新型住房制度的有机组成部分,不论在认识还是实践上都有许多问题犹待解决,更应当根据我国特殊国情,从供给、融资、监督等多方面不断加以完善和发展,真正为安得广厦千万间的国民安居乐业及经济社会的和谐发展添砖加瓦。

 

 

 

周振禹
中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会
2013/09/10